盐津县深入推进乡镇“参与式”预算改革试点
——盐津县群众预算的实践与思考
盐津县在新一轮县对乡财政管理体制的背景下，为切实管好用好乡镇财政资金，于2012年开展乡镇“参与式”预算改革试点工作，主要形成了以庙坝镇和豆沙镇为代表的两种模式，这两种模式既有共性，也有差异。庙坝镇以“民众竞争为主”来决定“怎样花政府的钱”，采取民众代表参与、竞争立项的方式进行预算编制，是一种“自下而上”的方式（以下简称“庙坝模式”），其核心表现为更加民主。豆沙镇是以“政府主导”，按照当年全镇财力状况和经济社会发展的需要，拟定当年建设项目交由民众代表议事表决后编制预算，是一种“自上而下”的方式（以下简称“豆沙模式”），其核心更能表现积极稳妥。通过一年多的实践，盐津县认真总结经验、查找不足，并从代表选举、项目库建设、完善议事程序和办法及加强监督等方面进行了进一步优化和完善，试点改革工作逐步深入。
一、两种改革模式的具体做法
在盐津县推行的参与式预算，同国外其他国家及温岭、无锡的模式基本一致，选取庙坝和豆沙以两种模式开展参与式预算改革试点，其主要目的是通过试点，比较优劣，发现问题，优化组合，两种模式的最终目标和宗旨是相同的，主要是在组织程序、参与方式及参与程度上的不同。
庙坝模式的主要程序包括“推荐代表、民意调研、额度测算、确定项目、民众恳谈、公开公示、人大审定”等七个方面；豆沙模式的主要程序“项目额度测算、拟定项目计划、推选民主代表、推行民主议事、项目公开公示、人大审议批复”六个方面。总的来看，主要包括“代表推选、测算额度、民主议事（恳谈）、项目评议、编制预算”五个方面：
（一）代表推选。豆沙镇民众代表推选与现行人大代表推选大致相同，选举代表成立民主议事会，民主议事会为镇人大下设机构，议事会设主任1名，副主任2名，由议事会成员选举产生。议事会成员产生程序为：成立以镇长为组长的领导组，负责对各村（社区）议事会成员名额进行了分配，每村（社区）推选2至3名代表，总人数确定为15至21人；议事会成员实行村（居）民代表提名、镇政府批准确认、村（居）民代表会议无记名投票产生。
庙坝镇以户代表选举产生民众代表，召开民主恳谈会。民众代表产生程序为：人民政府成立民众代表推荐小组，负责组织民众代表推荐的组织工作，确定民众代表总数为50人；民众代表在村（社区）党总支的主持下，采取以户代表无记名投票的方式
选举产生，名额分配采取基数加总人口两因素确定，即：每个村
至少有两名代表，剩余代表名额根据各村总人口进行分配。
（二）测算额度。豆沙镇人民政府根据确定的项目支出资金安排额度，由财政所围绕本年全镇工作目标和工作计划，提出项目资金安排计划并编写“参与式”预算编制改革项目资金安排计划说明书提交镇政府镇长办公会议研究确定，提请民主议事会讨论。
庙坝镇由镇财政所测算全年财力，在保证基本支出的前提下，提出本年项目支出安排的资金计划报镇政府办公会议确定。刚性支出测算的依据和政策向民众代表作书面报告。政府根据本年度经济发展工作计划确定项目资金计划和“竞争性立项”项目资金计划, 每年纳入竞争立项的项目资金应高于预算项目总资金的30%。50名民众代表中7名以上民众代表联名提出建议案或会议期间7名以上代表联名提出的建议案，政府应纳入项目预算草案一并提交“民众代表恳谈会”讨论，民众代表联名提出的单个建议案项目不得超过参与式预算项目资金总额度的25%，大额资金项目主要通过争取上级支持解决。
（三）民主恳谈。豆沙模式规定民主议事会成员人数必须达到总人数的三分之二到会方可召开议事会。由镇长、项目涉及的分管副镇长以及财政所长组成项目编制报告组，向民主议事会成员报告项目支出预算编制情况。民主议事会成员针对项目支出安排情况向政府提出意见、建议或质疑，由镇长或涉及项目的分管副镇长负责解释和说明。
庙坝镇规定每次召开民众代表恳谈会前，从50名民众代表中随机抽取25名民众代表参加恳谈会。由镇长、项目涉及的分管副镇长以及财政所长组成预算编制汇报组，向民众代表汇报项目支出预算编制情况。同时由提出项目的代表或项目受益的村（社区）总支书记对项目进行竞争性陈述，民众代表对项目提出意见、建议或质疑，由陈述人及镇政府镇长或分管副镇长负责解释和说明。
（四）项目评议。两种模式都是在充分听取和采纳民主议事（恳谈）会提出建议的基础上，对每个项目是否实施进行当场投票，经三分之二以上参会代表通过的，视为纳入本年支出预算的项目，并进行公开、公示。未通过的项目不予实施。
庙坝模式中，如果2/3以上的民众代表通过的项目资金超过参与式预算项目资金总额度的，则根据得票高低排序实施。
（五）编制预算。镇政府根据民主议事（恳谈）会通过的项目，编制预算草案提交镇人代会或镇人大主席团审议通过，批复预算后执行。对未通过的项目剩余资金，结转到下次民主议事（恳谈）会确定实施项目。
二、取得的成效及经验
（一）转变了政府观念。盐津县两个乡镇参与式预算试点
改革，使基层政府的观念由原来的“由政府主导、以政府为中心、政府说了算”转变为“以民为主、民意优先、民生为本”的观念，把政府提供公共服务职能定位为服务、引导和组织，把公共财政支出的决策权还于人民。不难看出，参与式预算是基层政府践行群众路线教育实践活动的重要抓手，政府履职充分体现了民意，搭建了政府和人民群众沟通、理解的桥梁，拉近了和人民群众的距离。
（二）增强了公开透明度。通过实施参与式预算改革，增加了民众参与的机会，在民众代表的选举中，通过户代表进行无记名投票选举产生，民众代表具有广泛的代表性，能充分代表群众的意愿，在制定预算编制的过程中，由民众代表全程参与，同时在预算编制前民意调研的基础上，召开民众恳谈会由民众代表表决，对每一项实施项目都进行了公开公示，增加了财政预算的公开透明度，从而打消了民众的疑虑，让民众知道了“钱从哪儿来，又用到哪儿去了”、“政府有多少钱，能够办多大的事”的问题。在民众恳谈会中，民众代表说得最多的一句话就是“我们晓得政府的钱用来干什么了”，并对政府公开讨论项目预算的做法给予积极支持和充分肯定。
（三）提高政府的公信力。通过实施参与式预算改革，政府的公信力明显提升，从改革前的“政府叫我做什么就做什么”到“我要政府做什么，政府就为我做什么”的转变，在庙坝镇实施的竞争性项目中，群众的思想从被动到主动，从消极参与到积极参与，从怀疑到自信，从而也使政府在各项工作中得到了广大群众的支持，公信力得到较大提升。
（四）激活了基层人大的监督职能。通过实施参与式预算改革，让民众大量的参与，同时也激活基层人大的功能，使基层人大在充分体现人民意志上发挥其最大的功能。也让基层人大在审查、监督政府预算中找到了有效的契机。
（五）基层政府干部素质得到较大提升。参与式预算改革的实施，对基层政府领导、干部来说，既是一种挑战，也是一种锻炼和提高，更是政府了解老百姓诉求的有效途径。除认真做好项目实施的同时，要面对民众代表质疑，更要听取民众代表意见、建议。因此，参与式预算，难促使政府领导及工作人员加强学习，了解政策、熟悉政策、体察民情民意，更需要加强与人民群众的沟通、交流，以不断提高个人素质来适应工作的需要。
三、存在的困难和不足
一是议事规则、程序不尽完善。从盐津县参与式预算改革的实践来看，民众代表的选举、民主议事（恳谈）会的规则、程序都还需要进一步规范和完善。比如：庙坝镇从50名代表中，随机抽取25名代表，则有可能出现某个村没有代表参加恳谈会，代表的代表性和民意得不到保障。
二是民众代表的素质参差不齐，对民主议事（恳谈）质量影响较大。从两个乡镇推选出来的民众代表的简历来看，文化程度从大专到小学文化都有，对参与式预算改革参与的深度也不尽相
同。文化程度越高，提出的意见、建议越科学，越有说服力，越
能代表民意。
三是由于县乡财力有限，主要以养人养机构为主，能拿出来搞参与式预算的资金相当有限，两个乡镇每年用于参与式预算的资金只有200万元左右，资金十分有限，能实施的项目轻少，涉及面窄，给参与式预算的深入推进带来约束。
四是由于盐津县的参与式预算改革只是在部分乡镇试点，民众对政府是否是有诚意进行真正的改革还持有一定的怀疑态度，若不加大力度深入推进，容易出现走过场或形式主义。
四、深入推进参与式预算的主要内容
通过一年多的实践，盐津县在总结豆沙、庙坝两种改革模式改革的基础上，进一步对民众代表推选、项目库建设、议事程序和办法以及加强项目监督管理等方面进行了完善和补充，把改革试点工作推向深入。
（一）进一步规范民众代表选举。坚持以户为单位，按照行政村区划，在辖区内（村组、社区）通过由村委会组织召开民众会议，通过投票的方式推选出5-6名民众代表。代表配额涵盖了人大代表、政协代表、少数民族和社会知名人士等。在召开民主垦谈会时以片区为单位随机抽取2名参与。这样，即保障了代表覆盖村级行政区域，也避免拉票的现象发生。
（二）建立健全备选项目库。近年来，基层基础设施建设资金投入日益增加，社会民众对上级的期望愈来愈高，乡镇整体发展规划和项目整合效应以及项目库的建立显得尤为重要。盐津在乡镇“参与式”预算改革试点中，加大力度建立项目库，整合项目资金，有效减少重复投资。项目库的建立主要来自两个方面：一是民众代表提交的项目。各民众代表在民意调研的基础上，结合本辖区产业发展规划、基础设施建设和急需办理的事项，由3名以上代表联名形成项目建议书交由村委会汇总上报，进入项目库。二是政府主导形成的项目。乡镇政府根据本区域的发展规划和产业发展政策以及导向，拟定当年政府主导发展的项目，经政府办公会讨论通过进入项目库。项目库建立后，由乡镇报送县直相关部门进行评估测算资金需求。同时，按照项目建设性质与县级相关部门对接，争取将符合上级扶持政策的项目列入县级项目库，积极向上级争取支持予以解决，减少参与式预算资金量小的压力。
（三）完善议事程序和办法。1．召开第一次民主恳谈会。随机在各辖区内抽选代表2-3名参与民主议事会。一是通报上年度项目建设和资金使用情况（项目绩效评价报告）。二是通报本年度资金情况（政府主导项目占60%、民众项目占40%）和项目情况（通过上级专项能够解决的项目，不占本年度乡镇议事资金）。三是通过项目优选，确定本年度项目。政府主导项目由政府陈述，民众提议项目由民众陈述，并采取互动的方式。最后通过投票的方式，对投票过半的项目按照得票的高低和资金额度确
定当年实施的项目计划并进行公示。公示期结束后报乡镇人大主
席团审议通过，列入项目预算组织实施。
2．召开第二次民主议事会。一是通报上年度项目整改落实和本年度实施进展情况。二是对当年乡镇预算调整后，增加财力或减少财力后实施项目。若没有新增加项目，则按照第一次民主议事会投票数项目的排序进行顺延；对新提名项目进行投票表决。
（四）加强项目的监督管理。进一步明确了民众代表的职责和义务。盐津改革方案明确，民众代表需参与项目实施事前、事中和事后的监督管理，保证和满足群众的知情权、参与权和监督权。同时，各乡镇还定期和不定期组织民众代表检查当年项目落实和项目进度情况，督促各村是否按程序、按要求办理到位，听取群众意见，了解群众满意程度，并帮助解决实施中的存在困难和问题。
